La CNDH en México: un camino incluso
Ernesto Cera Tecla
Introducción
En el presente texto discutiremos el origen y
desarrollo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en México (CNDH).
Analizaremos, sobre todo, los factores jurídicos, sociales y políticos que motivaron su
fundación. Los factores sociales y políticos son fundamentales porque dibujan
el contexto en que nació y se desarrolló la CNDH en nuestro país. Por otro
lado, también haremos (de manera somera) una reflexión sobre el trabajo que ha
venido realizando la CNDH en México.
El origen del ombudsman
El (justiti)ombudsman surge en Suecia en el siglo
XIX. Fue creado por la Corona para vigilar a los funcionarios administrativos.
El ombudsman es el organismo dirigido por uno o varios funcionarios designados
por el ejecutivo, los cuales con el auxilio de personal técnico, poseen la
función esencial de investigar reclamaciones (también de oficio) por la
afectación de de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.
A principios del S. XX se estableció un
(militie)ombudsman para asuntos militares y más tarde para asuntos civiles.
Así, la figura del ombudsman se introdujo en los ordenamientos de varios países
durante el siglo XX.
En México, la primera figura efectiva fue la Defensoría
de los Derechos Universitarios de la UNAM, creada en 1984. Luego de algunas
instituciones defensoras de algunas entidades del país, se creó la Comisión Nacional de Derechos
Humanos en 1990. Desde entonces, el ombudsman tiene la tutela de los derechos humanos en México.
La Constitución y la CNDH
En México existen dos artículos constitucionales
vinculados a la protección de los derechos humanos: el artículo 102, apartado B
y el 133 que regula los Tratados internacionales. El artículo 133 resuelve los Tratados
internacionales a partir del ius gentium convencional. De acuerdo a la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969), el ius cogen no puede ser negado por los Estados y el ius
Praeceptivum es de interés de la humanidad.
La convención de Viena no sólo incorpora obligaciones de los Estados
entre sí, sino también a la comunidad internacional en pleno y ante los
individuos. Por ello, la Suprema corte
sostuvo que los convenios internacionales (como el de Derechos humanos) poseen mayor rango que las leyes federales
derivadas inmediatamente de la Constitución. El criterio esgrime dos razones:
a) los tratados comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad
internacional y b) no existe limitación competencial entre la Federación y las
entidades federativas”.
En la pirámide normativa mexicana, la ley suprema
domina al Tratado. No obstante, según
Pérez de Los Reyes, en la actualidad, la teoría de la pirámide de Kelsen está
superada en virtud de que la jurisprudencia de la Suprema Corte, considera en
un mismo plano de prioridad a la Constitución, los tratados internacionales y
las leyes federales. El nuevo discurso jurídico habla ahora de inconvencional o
anticonvencional si la Ley constitucional no corresponde con los Tratados.
Los Tratados internacionales sobre derechos
humanos juegan un papel importante en las Reformas constitucionales de los
Estados, sobre todo, de los Estados que se caracterizan por no proteger los
derechos fundamentales. Por otro lado, el artículo 102, apartado B
establece que el Congreso de la unión y
las legislaturas de las entidades federativas establecerán organismos de
protección de los derechos humanos.
Las constituciones de los estados y el estatuto de gobierno del Distrito
federal establecerán y garantizarán la
autonomía de los organismos de protección de los derechos humanos. Los
organismos formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias,
quejas ante las autoridades respectivas.
Estos organismos no son competentes en asuntos electorales. El organismo
que establezca el Congreso de la unión se denominará Comisión Nacional de
Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria,
personalidad jurídica y patrimonios propios. La CNDH podrá investigar hechos
que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue
conveniente o lo pidiere el ejecutivo federal, alguna cámara del congreso, u
otro. Todo servidor público está obligado a responder las recomendaciones que
les presenten en estos organismos. Cuando las recomendaciones no sean aceptadas
por los servidores públicos, deberán fundar y hacer pública su negativa. Además
la cámara de senadores o quien corresponda podrá llamar a solicitud de estos
organismos a los servidores públicos
responsables para que comparezcan ante dichos órganos legislativos para que
expliquen su negativa.
Por lo anterior, la CNDH nace como un mecanismo
para proteger y salvaguardar los Derechos humanos, prevenir su violación, o
bien, cuando los mismos sean vulnerados, exigir su respeto y disfrute, así como
sancionar, en su caso, a las autoridades que los violen.
La CNDH se distingue por los siguientes elementos:
características: es un organismo que cuenta con autonomía de gestión y
presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios; objeto: protección, observancia, promoción,
estudio, y divulgación de los derechos humanos; atribuciones: tendrá
competencia en todo el territorio nacional para conocer de quejas relacionadas
con presuntas violaciones a los derechos humanos cuando estas fueren
imputados a autoridades y servidores
públicos de carácter federal; procedimiento: será breve y sencillo, se
procurará el contacto directo con quejosos, denunciantes y autoridades, para evitar
la dilación; recomendaciones: cualquier persona podrá denunciar presuntas
violaciones a los derechos humanos, las conclusiones del expediente estarán fundamentadas en las
pruebas del expediente, concluida la investigación, el Visitador General formulará
un proyecto de recomendación, la recomendación será pública y no tendrá
carácter imperativo para la autoridad.
La CNDH: un medio no jurisdiccional
La CNDH protege los Derechos Humanos por la vía no
jurisdiccional. Esta vía la han retomado
los organismos estatales y el del Distrito Federal.
La vía no jurisdiccional significa la intervención
de un organismo que recibe quejas de los
particulares por actos u omisiones de las autoridades o servidores públicos de
la Federación que lesionan los Derechos Humanos. Intervienen (como la CNDH)
para lograr una amigable composición entre las autoridades y el quejoso.
En caso de no conseguirlo, emite una recomendación pública, no
vinculatoria (sin un carácter jurídicamente obligatorio). Por otro lado, la
CNDH se encuentra facultada para presentar denuncias y quejas si aprecia que la
conducta de la autoridad o servidor público constituye algún delito o falta
administrativa que dé lugar a cierta responsabilidad penal o administrativa y
por ello deba imponerse alguna sanción penal o disciplinaria al infractor.
La CNDH: camino inconcluso
La existencia del Ombudsman es importante para la
vida social política del país. Sin embargo, en México (y varios países de
América Latina) esta figura resulta una mascarada de los regímenes autoritarios
o presidencialistas. En el caso particular mexicano, la CNDH nació como una
fuente importante para legitimar el gobierno salinista que emergió de un fraude electoral. Para no enlistar decenas y decenas de casos
que muestran la impotencia de la CNDH o, mejor dicho, que muestra su
complicidad con el sistema político, sólo cito una idea de Julio Hernández, a
propósito del deceso de uno de los destacados juristas mexicanos:
“El jurista Carpizo, por su parte, deja en el
claroscuro de su trayectoria profesional el testimonio de la lucha por acomodar
la técnica jurídica al servicio de ciertos proyectos políticos. Así sucedió
cuando fue funcionario público, en particular como secretario de Gobernación, y
también como creador de instituciones de mediatización de la irritación social,
como la Comisión Nacional de Derechos Humanos, aparato consumidor de enormes
cantidades de dinero público para hacer como que se atienden las denuncias
ciudadanas y como que se busca cierta dosis de justicia que nunca llega.”
No obstante, es necesario seguir fortaleciendo a
la CNDH para dignificar jurídicamente su función: convertirla en una
institución realmente autónoma, eficaz y defensoras de los derechos humanos de
los mexicanos.
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